企業(yè)觀察報(bào)記者 張起花
最后一個(gè)納入輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的貴州省，日前卻成為了我國電改試點(diǎn)的“領(lǐng)頭羊”。
7月27日，貴州省發(fā)布《進(jìn)一步深化電力體制改革工作方案》(以下簡稱《電改方案》)，提出了推進(jìn)電價(jià)改革、完善市場化交易機(jī)制、促成發(fā)電側(cè)和售電側(cè)改革、開放電網(wǎng)公平接入等多項(xiàng)任務(wù)。這是我國首個(gè)由地方政府公布的電改工作安排。
按照計(jì)劃，7月31日前，貴州省發(fā)改委將制定電力體制改革綜合試點(diǎn)方案(代擬稿)報(bào)省政府，并將輸配電價(jià)改革試點(diǎn)方案上報(bào)國家發(fā)改委。
本輪電改的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)【2015】9號，下稱“9號文”)發(fā)布后，與此相配套的輸配電價(jià)改革、電力市場建設(shè)、交易機(jī)構(gòu)組建、放開用電計(jì)劃、售電側(cè)改革、自備電廠監(jiān)管等電改核心配套實(shí)施文件和指導(dǎo)意見因在一些關(guān)鍵問題上爭議較大，遲遲未出臺，貴州省果敢行動，率先公布神華電改的詳細(xì)方案，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。
對此，中投顧問能源行業(yè)研究員宋智晨接受企業(yè)觀察報(bào)記者采訪時(shí)表示：“貴州的電改方案主要是依據(jù)電改‘9號文’的基本要求，并結(jié)合貴州的電力實(shí)際運(yùn)行情況制定的基本思路。所以，貴州公布的電改安排與全國電改安排在主要內(nèi)容上差別不會太大，但仍存在一定的改革風(fēng)險(xiǎn)。比如，有可能出現(xiàn)已公布的電改方案與還未出臺的配套文件在個(gè)別問題上相沖突的情況。”
他認(rèn)為，也正是有這方面的顧慮，所以，雖然有眾多上市公司爭相成立售電公司，但目前仍然只處于售電業(yè)務(wù)的布局階段，還未開展實(shí)質(zhì)工作。
沖至改革最前沿
瀏覽貴州省發(fā)布的《電改方案》，最先提及的是要起草貫徹落實(shí)“9號文”的實(shí)施意見(代擬稿)任務(wù)分工，最先制定的任務(wù)是，有序推進(jìn)電價(jià)改革，理順電價(jià)形成機(jī)制。具體要求是：其一要單獨(dú)核定輸配電價(jià)，并逐步過渡到按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，分電壓等級核定;其二要分步實(shí)現(xiàn)公益性以外的發(fā)售電價(jià)格由市場形成。也就是放開競爭性環(huán)節(jié)電力價(jià)格，把輸配電價(jià)與發(fā)售電價(jià)在形成機(jī)制上分開;其三是妥善處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼。結(jié)合電價(jià)改革進(jìn)程，配套改革不同種類電價(jià)之間的交叉補(bǔ)貼。
與“9號文”相呼應(yīng)的電改核心配套實(shí)施文件和指導(dǎo)意見一直未出臺，各利益相關(guān)方在部分關(guān)鍵問題上爭議較大，
這些問題懸而未決，成為我國電改繼續(xù)推進(jìn)的路障，也是貴州省接下來電改的最大困擾
貴州電改先行可以為全國電改積累經(jīng)驗(yàn)，但并不能產(chǎn)生一個(gè)適用全國的方案 CFP / 供圖
同時(shí)，貴州省《電改方案》明確：電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)價(jià)差作為收入來源，按照政府核定的輸配電價(jià)收取過網(wǎng)費(fèi);推進(jìn)電力交易體制改革，建立相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu);有序向社會資本放開售電業(yè)務(wù)。鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。
對此，中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕接受本報(bào)記者采訪時(shí)分析說：“從貴州《電改方案》的內(nèi)容來看，與‘9號文’的方向是一致的。作為七個(gè)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)省市之一，在深圳市、蒙西電網(wǎng)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)方案均已發(fā)布的背景下，貴州省作為5大省級試點(diǎn)之一，率先出臺更為綜合的《電改方案》不足為奇。”
今年5月31日，發(fā)改委在深圳市、內(nèi)蒙古西部、安徽、湖北、寧夏、云南等地列入先期輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍的基礎(chǔ)上，將貴州省納入了輸配電價(jià)改革試點(diǎn)。至此，試點(diǎn)范圍擴(kuò)容至7個(gè)省市。
那么，貴州省電改先行先試，會不會探索出一個(gè)引領(lǐng)全國電改的新模式或新樣板?就此問題，中投顧問能源行業(yè)研究員宋智晨分析說：“貴州在西電東送工程中的重要地位使貴州的電改相比其他幾個(gè)試點(diǎn)城市更為迫切。但我們也看到，雖然貴州電力資源相當(dāng)豐富，可因?yàn)闆]有找到正確的發(fā)展路線，貴州的資源優(yōu)勢并沒有發(fā)揮出來，在全國經(jīng)濟(jì)中所占比重較小，率先進(jìn)行電改產(chǎn)生的影響也比較小。而且，電改是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，每個(gè)地區(qū)有其特有的電力特征，所以貴州電改先行可以為全國電改積累經(jīng)驗(yàn)，但并不能產(chǎn)生一個(gè)適用全國的方案。 ”
有需求也有優(yōu)勢
即便如此，業(yè)界專家均認(rèn)為，貴州在電改路上搶先一步，有自身發(fā)展的迫切需求，也有明顯的改革優(yōu)勢。
貴州素有“西南煤海”之稱，煤電資源非常豐富，同時(shí)，貴州所擁有的水電裝機(jī)量也位于全國前列。因此，作為南方“西電東送”的主戰(zhàn)場，貴州“西電東送”一直是泛珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“加油站”。所以，宋智晨認(rèn)為，完善跨省跨區(qū)電能交易價(jià)格形成機(jī)制，是貴州價(jià)格改革需要好好設(shè)計(jì)的一部分。
同時(shí)，從用電格局上看，貴州省存在嚴(yán)重弊端。數(shù)據(jù)顯示，2015年1~5月，貴州省全社會用電量480.68億千瓦時(shí)，其中工業(yè)用電量329.29億千瓦時(shí)。在經(jīng)濟(jì)下行影響下，這種高度依賴工業(yè)，特別是高耗能工業(yè)的用電格局，讓貴州存在較大壓力。2015年4月，貴州省政府發(fā)布相關(guān)文件，提出重點(diǎn)在金融、電價(jià)等方面支持企業(yè)發(fā)展。其中，提出商業(yè)用電與工業(yè)用電同價(jià)，減輕工業(yè)企業(yè)電費(fèi)負(fù)擔(dān)。
所以，華北電力大學(xué)教授、發(fā)改委電力體制改革專家咨詢組專家曾鳴表示，結(jié)合貴州省的用電結(jié)構(gòu)，如何在滿足節(jié)能減排需求的基礎(chǔ)上，使電力市場充分競爭，也是貴州需要通過電改來著力解決的問題。
此外，還有一個(gè)值得關(guān)注的問題。貴州省是中國電價(jià)交叉補(bǔ)貼最為嚴(yán)重的省份，每年的交叉補(bǔ)貼金額高達(dá)30億元。如果全面取消這些補(bǔ)貼，經(jīng)測算，貴州的居民電價(jià)每度將上調(diào)0.095元。
宋智晨認(rèn)為，貴州迫切需要通過電改妥善處理不同種類電價(jià)之間的交叉補(bǔ)貼問題，最終形成沒有交叉補(bǔ)貼的電價(jià)模式。
談及貴州率先推進(jìn)電改的優(yōu)勢，歐陽昌裕表示：“自然是貴州近年來，在電改方面所打下的基礎(chǔ)。早在幾年前，貴州已經(jīng)開始推行大用戶直購電，有電力直接交易的探索基礎(chǔ)，這有助于獨(dú)立輸配電價(jià)改革。同時(shí)，貴州也是國務(wù)院同意率先開展電價(jià)改革試點(diǎn)的省份，其積累的經(jīng)驗(yàn)也有助于現(xiàn)今在電改方面的深入推進(jìn)。”
記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，2012年1月出臺的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的若干意見》(2號文)中，明確提出“在貴州率先開展全國電力價(jià)格改革試點(diǎn)，探索發(fā)電企業(yè)與電力用戶直接交易的方式方法”。
2013年2月，國家發(fā)改委批復(fù)了貴州省電力直接交易試點(diǎn)的輸配電價(jià)，5月份國務(wù)院取消了關(guān)于電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點(diǎn)的行政審批之后，貴州實(shí)施直購電的政策障礙理論上已被掃清。
當(dāng)年6月初，貴州省政府辦公廳發(fā)出《貴州省理順煤電價(jià)格關(guān)系促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的初步方案》，向各相關(guān)部門和電力企業(yè)征求意見。該方案的核心內(nèi)容之一為擴(kuò)大電力直接交易范圍，擬將十大用電行業(yè)用電存量的50%，即每日3000萬千瓦時(shí)納入直接交易。但這個(gè)意見遭到電網(wǎng)公司強(qiáng)烈反對。
另一核心內(nèi)容為建立火電企業(yè)的價(jià)格調(diào)節(jié)基金機(jī)制，由火電企業(yè)直接上繳入省級基金賬戶，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的蓄水池。這一條戳中了火電企業(yè)的痛處。
按現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，直購電的數(shù)量、價(jià)格應(yīng)由雙方自愿平等協(xié)商確定，除了輸配電價(jià)需要發(fā)改委批準(zhǔn)外，政府并沒有大用戶直購電的定價(jià)權(quán)和安排交易的權(quán)力，征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金也缺乏法理依據(jù)。于是，該方案在抵制中流產(chǎn)。
雖然，貴州省在電改領(lǐng)域的探索之路頗為崎嶇，但是這些成功的，抑或失敗的經(jīng)驗(yàn)都為其今后的改革夯實(shí)了基礎(chǔ)。
三大關(guān)鍵問題懸而待解
那么，貴州省率先發(fā)布深化電改工作方案，后續(xù)推進(jìn)過程中可能存在哪些困難和挑戰(zhàn)?
中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕直言：“在‘9號文’發(fā)布后，與此相呼應(yīng)的電改核心配套實(shí)施文件和指導(dǎo)意見一直沒有發(fā)布，可能是因?yàn)楦骼嫦嚓P(guān)方在部分關(guān)鍵問題上爭議較大，這些問題懸而未決，成為我國電改繼續(xù)推進(jìn)的路障，也是貴州省接下來電改的最大困擾。”
首先，他認(rèn)為在“9號文”明確輸配不分開、電網(wǎng)調(diào)度不獨(dú)立的前提下，電網(wǎng)企業(yè)是否參與競爭性售電?這是本輪電改關(guān)注度極高的問題。
試想，各發(fā)電企業(yè)、由社會資本組建的獨(dú)立售電商等市場主體不擁有電網(wǎng)資產(chǎn)，且必須依賴電網(wǎng)的物理性服務(wù)，若電網(wǎng)企業(yè)依然集輸配售于一身參戰(zhàn)，如何確保電網(wǎng)提供無差別、無歧視性的并網(wǎng)接入、電力傳輸服務(wù)、交易結(jié)算等服務(wù)?
“電網(wǎng)如果能參與競爭性售電優(yōu)勢很明顯。一是市場優(yōu)勢，電網(wǎng)可以提供比別人更低的電價(jià)。第二，電網(wǎng)有基礎(chǔ)設(shè)施，有調(diào)度，這些基于壟斷或體制的優(yōu)勢會對其他社會資本企業(yè)帶來很大影響。比如，電網(wǎng)不允許你接入或者設(shè)置各種門檻導(dǎo)致你的成本比電網(wǎng)高很多，都很難說。”一位不愿具名的市場分析人士如是說。
一旦電網(wǎng)企業(yè)介入競爭性售電，留給其他主體的市場騰挪空間將大為壓縮。所以，業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，如何扭轉(zhuǎn)電網(wǎng)企業(yè)既打籃球又吹哨子的局面，是本輪電改最為重要的問題。
其次，歐陽昌裕表示：“無論‘9號文’還是貴州的《電改方案》，都明確要推進(jìn)電力交易體制改革，完善市場化交易機(jī)制。建立相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場交易平臺。但是，交易平臺的‘相對獨(dú)立’四個(gè)字究竟如何理解，度又該如何把握?這是很難拿捏的，也是各利益方爭論的焦點(diǎn)問題。”
據(jù)參與配套文件制定與討論的專家透露，交易中心可能還是要依據(jù)現(xiàn)有的電網(wǎng)企業(yè)的交易平臺，至少是電網(wǎng)企業(yè)控股的機(jī)構(gòu)，然后由政府成立機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。而交易中心不負(fù)責(zé)結(jié)算，結(jié)算關(guān)系仍維持現(xiàn)有的局面，即由電網(wǎng)企業(yè)來進(jìn)行結(jié)算，這意味著現(xiàn)金流也將不通過交易中心，其他售電主體仍將受制于電網(wǎng)企業(yè)。
國家電網(wǎng)公司內(nèi)部曾做過測算，若不負(fù)責(zé)統(tǒng)一結(jié)算，按最不利的情況即所有用戶放開并選擇其他售電主體，公司營業(yè)收入將減少12185億元，世界500強(qiáng)排名將降至第35位。
對此，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)系教授吳疆撰文直言：“交易平臺‘相對獨(dú)立’，是與‘完全獨(dú)立’對比的，它應(yīng)更接近‘完全獨(dú)立’，而不應(yīng)接近‘不獨(dú)立’或‘假獨(dú)立’。這種‘獨(dú)立’是相比于目前狀態(tài)的獨(dú)立、是相比于作為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，因此從電網(wǎng)企業(yè)中走出來是基本要求。意味著政府應(yīng)該明確其行業(yè)公共機(jī)構(gòu)的屬性，將交易平臺從電網(wǎng)企業(yè)中整體獨(dú)立出來，它的房屋、設(shè)備甚至人員一段時(shí)間內(nèi)可能還會與電網(wǎng)企業(yè)有一定糾葛，但其基本職能、機(jī)構(gòu)、編制、財(cái)務(wù)等在第一時(shí)間應(yīng)是完整而獨(dú)立的。”
2015年2月份，貴州組建了電力交易中心，推動電力的直接交易。據(jù)貴州電網(wǎng)公司一位人士透露，貴州電力交易中心雖然掛靠在貴州電網(wǎng)下，卻是一個(gè)相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在已經(jīng)是獨(dú)立運(yùn)作，受貴州電力市場化領(lǐng)導(dǎo)小組(由貴州經(jīng)信委、發(fā)改委、能源局、能監(jiān)辦等組成)的監(jiān)管。
貴州《電改方案》也明確，原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的交易業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開，實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立運(yùn)行，為電力市場交易提供服務(wù)。由于頂層設(shè)計(jì)未出，貴州電力交易中心也是“先試先行”。這種電力交易中心“相對獨(dú)立”到什么程度?后期的盈利模式需要轉(zhuǎn)成公司制或者會員制?還未可知。
曾鳴認(rèn)為，隨著電力改革推進(jìn)，交易中心亦是進(jìn)行電力直接交易的必須場所，這也是國家的主導(dǎo)思路。雖然各省根據(jù)實(shí)際情況將有所區(qū)別，但預(yù)計(jì)未來各省都會按照貴州這一框架進(jìn)行復(fù)制。
最后，貴州在其《電改方案》中提出，穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革，有序向社會資本放開售電業(yè)務(wù)。并明確了其詳細(xì)的市場化改革方略：要向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。同時(shí)，明確售電主體的市場準(zhǔn)入和退出規(guī)則、多途徑培育市場主體。另外，售電主體可以采取多種方式通過電力市場購電，包括向發(fā)電企業(yè)購電、通過集中競價(jià)購電、向其他售電商購電等。鼓勵售電主體創(chuàng)新服務(wù)，提供合同能源管理、綜合節(jié)能和用能咨詢等增值服務(wù)。
歐陽昌裕認(rèn)為，對比國務(wù)院3月15日公布的電改“9號文”，這些提法沒有原則差別。只是售電側(cè)如何逐步放開，每步放開到什么程度，市場準(zhǔn)入條件和退出機(jī)制按什么原則和標(biāo)準(zhǔn)制定，如何保障新進(jìn)入者的權(quán)益，這些問題還未明晰，操作起來自然會遇到各種困擾。
受利好政策影響，目前貴州已經(jīng)成立了5家售電公司，注冊資本為1000萬元或2000萬元，成立日期都在近1個(gè)月。其中，有3家售電公司出資人為自然人，有兩家為企業(yè)出資。
貴州產(chǎn)投聚源配售電有限公司的股東是貴州興義電力發(fā)展有限公司和貴州產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán);另一家為貴州方勝有成售電服務(wù)有限公司，由北京方勝有成科技股份有限公司出資成立。
不僅是在貴州，今年以來，全國多數(shù)省份不斷涌現(xiàn)新成立的售電公司。但這些售電公司仍是一個(gè)“空殼子”，并沒有進(jìn)行實(shí)際的業(yè)務(wù)操作。
一位電力企業(yè)人士表示：“現(xiàn)在這些售電公司根本沒有售電的可能，大家都在等待配套文件的出臺。”他認(rèn)為，售電側(cè)的改革方向還需要頂層設(shè)計(jì)文件來指明，否則便會出現(xiàn)混亂局面。
歐陽昌裕也表示，電改還是需要全國一盤棋，各試點(diǎn)省市的電改必然要有所創(chuàng)新，通過創(chuàng)新調(diào)動各利益相關(guān)方參與的積極性，找到大家共贏的改革方略。但是，試點(diǎn)創(chuàng)新應(yīng)該是在堅(jiān)持“9號文”和相關(guān)細(xì)則辦法的基礎(chǔ)上，在不違背共性原則方法的前提下，適當(dāng)結(jié)合各省市特點(diǎn)，適度踐行創(chuàng)新想法，避免各省市各自創(chuàng)新變成各搞一套、差異很大，最后又形成新的省級壁壘。
